1. Latar Belakang Dan Dasar Pemikiran
Pada tanggal 21 Mei 1998 Presiden Soeharto menyatakan berhenti dari jabatan presiden setelah terjadi gelombang unjuk rasa besar-besaran, yang dimotori oleh mahasiswa, pemuda, dan berbagai komponen bangsa lainnya, di Jakarta dan di daerah-daerah. Berhentinya Presiden Soeharto di tengah krisis ekonomi dan moneter yang sangat memberatkan kehidupan masyarakat Indonesia menjadi awal dimulainya era reformasi di tanah air.
Era reformasi memberikan harapan besar bagi terjadinya perubahan menuju penyelenggaraan negara yang lebih demokratis, transparan, dan memiliki akuntabilitas tinggi serta terwujudnya good governance dan adanya kebebasan berpen-dapat. Semuanya itu diharapkan makin mendekatkan bangsa pada pencapaian tujuan nasional sebagaimana terdapat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Untuk itu gerakan reformasi diharapkan mampu mendorong perubahan mental bangsa Indonesia, baik pemimpin maupun rakyat sehingga mampu menjadi bangsa yang menganut dan menjunjung tinggi nilai-nilai kebenaran, keadilan, kejujuran, tanggung jawab, persamaan, serta persau-daraan.
Pada awal era reformasi, berkembang dan populer di masyarakat banyaknya tuntutan reformasi yang didesakkan oleh berbagai komponen bangsa, termasuk mahasiswa dan pemuda. Tuntutan, itu antara lain, sebagai berikut. 1. Amendemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 2. Penghapusan doktrin dwifungsi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia [ABRI]. 3. Penegakan supremasi hukum, penghormatan hak asasi manusia [HAM], serta pemberantasan korupsi, kolusi, dan nepotisme [KKN]. 4. Desentralisasi dan hubungan yang adil antara pusat dan daerah [otonomi daerah]. 5. Mewujudkan kebebasan pers.
6. Mewujudkan kehidupan demokrasi.
Tuntutan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang digulirkan oleh berbagai kalangan masyarakat dan kekuatan sosial politik didasarkan pada pandangan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 belum cukup memuat landasan bagi kehidupan yang demokratis, pemberdayaan rakyat, dan penghormatan HAM. Selain itu di dalamnya terdapat pasal-pasal yang menimbulkan multitafsir dan membuka peluang bagi penyelenggaraan negara yang otoriter, sentralistik, tertutup, dan KKN yang menimbulkan kemerosotan kehidupan nasional di berbagai bidang kehidupan.
Tuntutan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada era reformasi tersebut merupakan suatu langkah terobosan yang mendasar karena pada era sebelumnya tidak dikehendaki adanya perubahan Un-dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sikap politik pemerintah pada waktu itu kemudian diperkukuh dengan dasar hukum Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum, yang berisi kehendak untuk tidak melakukan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Apabila muncul juga kehendak mengubah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, terlebih dahulu harus dilakukan referendum dengan persyaratan yang sangat ketat sehingga kecil kemung-kinannya untuk berhasil sebelum usul perubahan Undang-Un-dang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 diajukan ke sidang MPR untuk dibahas dan diputus.
Dalam perkembangannya, tuntutan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu menjadi kebutuhan bersama bangsa Indonesia. Selanjutnya, tuntutan itu diwujudkan secara komprehensif, bertahap, dan sistematis dalam empat kali perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada empat sidang MPR sejak tahun 1999 sampai dengan 2002.
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dilakukan oleh MPR sesuai dengan kewenangannya yang diatur dalam Pasal 3 dan Pasal 37 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal-pasal tersebut menyatakan bahwa MPR berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar dan untuk mengubah Undang-Undang Dasar, sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota MPR harus hadir. Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang hadir.
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang dilakukan oleh MPR, selain merupakan perwujudan tuntutan reformasi, juga sejalan dengan pidato Ir. Soekarno, Ketua Panitia Penyusun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam rapat Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia [PPKI] tanggal 18 Agustus 1945. Pada kesempatan itu ia menyatakan antara lain, “bahwa ini adalah sekedar Undang-Undang Dasar Sementara, Undang-Undang Dasar Kilat, bahwa barangkali boleh dika-takan pula, inilah revolutiegrondwet. Nanti kita membuat Undang-Undang Dasar yang lebih sempurna dan lengkap.”
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang dilakukan MPR merupakan upaya penyempurnaan aturan dasar guna lebih memantapkan usaha pencapaian cita-cita Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 sebagaimana tertuang dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Selain itu, perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 memenuhi sila keempat Pan-casila “Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”, yang penerapannya berlangsung di dalam sistem perwakilan atau permusyawaratan. Orang-orang yang duduk di dalam merupakan hasil pemilihan umum. Hal itu selaras dengan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengenai pemi-lihan presiden dan wakil presiden serta anggota lembaga perwakilan yang dipilih oleh rakyat.
Perubahan yang dilakukan secara bertahap dan sistematis dalam empat kali perubahan, yaitu Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga, dan Perubahan Keempat, harus dipahami bahwa perubahan tersebut merupakan satu rangkaian dan satu sistem kesatuan.
Perubahan dilakukan secara bertahap karena mendahulukan pasal-pasal yang disepakati oleh semua fraksi MPR, kemudian dilanjutkan dengan perubahan terhadap pasal-pasal yang lebih sulit memperoleh kesepakatan.
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pertama kali dilakukan pada Sidang Umum MPR tahun 1999 yang menghasilkan Perubahan Pertama. Setelah itu, dilanjutkan dengan Perubahan Kedua pada Sidang Tahunan MPR tahun 2000, Perubahan Ketiga pada Sidang Tahunan MPR tahun 2001, dan Perubahan Keempat pada Sidang Tahunan MPR tahun 2002.
Dasar pemikiran yang melatarbelakangi dilakukannya perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, antara lain, sebagai berikut. 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 membentuk struktur ketatanegaraan yang bertumpu pada kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat. Hal itu berakibat pada tidak terjadinya saling mengawasi dan saling mengimbangi [checks and balances] pada institusi-institusi ketatanegaraan. Penyerahan kekuasaan tertinggi kepada MPR merupakan kunci yang menyebabkan kekuasaan pemerintahan negara seakan-akan tidak memiliki hubungan dengan rakyat. 2. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada pemegang kekuasaan eksekutif [presiden]. Sistem yang dianut oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah dominan eksekutif [executive heavy,] yakni kekuasaan dominan berada di tangan presiden. Pada diri presiden terpusat kekuasaan menjalankan pemerintahan [chief executive] yang dilengkapi dengan ber-bagai hak konstitusional yang lazim disebut hak prerogatif [antara lain memberi grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi] dan kekuasaan legislatif karena memiliki kekuasaan mem-bentuk undang-undang. Hal itu tertulis jelas dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang berbunyi Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi di bawah Majelis. Dua cabang kekuasaan negara yang seharusnya di-pisahkan dan dijalankan oleh lembaga negara yang berbeda tetapi nyatanya berada di satu tangan [Presiden] yang me-nyebabkan tidak bekerjanya prinsip saling mengawasi dan saling mengimbangi [checks and balances] dan berpotensi mendorong lahirnya kekuasaan yang otoriter. 3. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengandung pasal-pasal yang terlalu “luwes” sehingga dapat menimbulkan lebih dari satu tafsiran [multitafsir], misalnya Pasal 7 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 [sebelum diubah] yang berbunyi “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatannya selama masa lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali”. Rumusan pasal itu dapat ditafsirkan lebih dari satu, yakni tafsir pertama bahwa presiden dan wakil presiden dapat dipilih berkali-kali dan tafsir kedua adalah bahwa presiden dan wakil presiden hanya boleh memangku jabatan maksimal dua kali dan sesudah itu tidak boleh dipilih kembali. Contoh lain adalah Pasal 6 ayat [1] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 [sebelum diubah] yang berbunyi “Presiden ialah orang In-donesia asli”. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak memberikan penjelasan dan memberikan arti apakah yang dimaksud dengan orang Indonesia asli. Akibatnya rumusan itu membuka tafsiran beragam, antara lain, orang Indonesia asli adalah warga negara Indonesia yang lahir di Indonesia atau warga negara Indonesia yang orang tuanya adalah orang Indonesia. 4. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terlalu banyak memberikan kewenangan kepada kekuasaan Presiden untuk mengatur hal-hal penting dengan undang-undang. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menetapkan bahwa Presiden juga memegang kekuasaan legislatif sehingga Presiden dapat merumuskan hal-hal penting sesuai dengan kehendaknya da-lam undang-undang. Hal itu menyebabkan pengaturan me-ngenai MPR, Dewan Perwakilan Rakyat [DPR], Badan Pemeriksa Keuangan [BPK], Mahkamah Agung [MA], HAM, dan pemerintah daerah disusun oleh kekuasaan Presiden dalam bentuk pengajuan rancangan undang-un-dang ke DPR. 5. Rumusan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tentang semangat penyelenggara negara belum cukup didukung ketentuan konstitusi yang memuat aturan dasar tentang kehidupan yang demokratis, supremasi hukum, pemberdayaan rakyat, penghormatan hak asasi manusia [HAM], dan otonomi daerah. Hal itu membuka peluang bagi berkembangnya praktik penye-lenggaraan negara yang tidak sesuai dengan Pembukaan Un-dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, antara lain, sebagai berikut. a. Tidak adanya saling mengawasi dan saling mengimbangi [checks and balances] antarlembaga negara dan kekuasaan terpusat pada Presiden. b. Infrastruktur politik yang dibentuk, antara lain partai politik dan organisasi masyarakat, kurang mempunyai kebebasan berekspresi sehingga tidak dapat berfungsi sebagaimana mestinya. c. Pemilihan umum [pemilu] diselenggarakan untuk memenuhi persyaratan demokrasi formal karena seluruh proses dan tahapan pelaksanaannya dikuasai oleh pemerintah.
d. Kesejahteraan sosial berdasarkan Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak tercapai, justru yang berkembang adalah sistem monopoli, oligopoli, dan monopsoni.