Contoh eksternalitas positif dan negatif serta kebijakan pemerintah yang harus dilakukan

EFEK defisit anggaran yang dialami BPJS Kesehatan pada akhirnya berhasil menyeret beberapa pihak lain untuk terlibat di dalam tata cara penyelesaiannya. Dalam paparannya di hadapan anggota DPR RI beberapa waktu lalu, Direktur BPJS Kesehatan mengatakan pihaknya tengah mengalami defisit kas anggaran sebesar Rp16,5 triliun di tahun berjalan (2018).

Angka sebesar itu merupakan agregat dari defisit tahun ini (Rencana Kerja Anggaran Tahunan/RKAT 2018) yang diperkirakan sekitar Rp12,1 triliun dan carry over 2017 sebesar Rp4,4 triliun. Adapun setelah direviu BPKP, defisitnya beringsut hanya sekitar Rp10,98 triliun.

Akar permasalahan defisit yang dialami BPJS Kesehatan disebutkan adanya gap antara biaya yang ditanggung dengan premi yang dibayar peserta BPJS. Laporan Direktur BPJS Kesehatan menyebutkan pada tahun 2016 biaya per orang yang ditanggung pada setiap bulannya sekitar Rp35.802, padahal premi per orangnya hanya sekitar Rp33.776.

Kemudian pada tahun 2017 biaya per orangnya meningkat menjadi Rp39.744, tetapi premi per orang hanya sebesar Rp34.119. Jadi pada tahun 2016 ada gap Rp2.026 dan tahun 2017 meningkat menjadi Rp5.625.

Beberapa permasalahan struktural lain juga turut menghambat kinerja BPJS Kesehatan. Bisa dibilang apa yang tengah terjadi sekarang ini sudah cukup pelik. Ketua Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) menyebutkan masalah struktural pada iuran rutin peserta, terutama dari kalangan peserta mandiri.

Dari sekitar 199 juta peserta BPJS yang terdaftar, baru 107 juta peserta atau 54% di antaranya yang rutin membayar iuran. Jika dikalkulasi, angka tersebut baru setara Rp3,4 triliun. Makanya angka preminya sulit dinaikkan karena belum dilandasi kesadaran untuk senantiasa taat membayar.

Faktor lain juga berkaitan dengan sistem klaim asuransi yang terlalu “lunak”. Peserta yang baru sekali membayar pun sudah bisa melakukan klaim. Regulasi baru yang mencoba menunda hingga 14 hari setelah pendaftaran dan pembayaran pertama, klaim baru dilakukan.

Tapi tidak sedikit peserta yang kemudian mulai lalai setelah mereka “ditolong” BPJS Kesehatan. Oleh karena itu cukup wajar jika BPJS banyak kebobolan.

Berbagai media sudah mengembuskan berita mengenai utang (tunggakan pembayaran) BPJS Kesehatan terhadap beberapa rumah sakit dan fasilitas kesehatan lain. Belum lagi dengan kerumitan saat melakukan klaim pada rumah sakit atau fasilitas kesehatan lainnya yang menjadi rujukan peserta.

Kelemahan pada sisi manajerial ini pula yang penulis yakini turut berimbas pada kepatuhan pembayaran premi. Oleh karena itu, untuk memperbaiki kondisi yang ada, harus sinkron antara pelayanan kesehatan yang diterima peserta dan manajemen keuangan di BPJS.

Kalau merujuk pada istilah orang Jawa, pelayanan dari BPJS Kesehatan seharusnya bisa sembodo, yakni seimbang antara kualitas pelayanan dengan harga yang dibayarkan (peserta) BPJS Kesehatan.

Eksternalitas, Cukai Rokok
Di dalam aktivitas ekonomi, selalu ada transaksi yang terjadi antara penjual dan pembeli sebagai pihak yang berkepentingan dalam pertukaran barang/jasa. Secara normatif, kedua aktor yang bertransaksi, yakni penjual dan pembeli, seyogianya mendapatkan manfaat bersama atas konsumsi barang/jasa tersebut.

Namun dalam praktiknya tidak semua jenis transaksi demikian, beberapa di antaranya hanya berpengaruh terbatas pada kedua pihak. Dalam beberapa hal bisa juga menyentuh pihak ketiga dan seterusnya. Nah, imbas atas transaksi dua pihak yang lantas turut berefek kepada pihak lain sering kali disebut eksternalitas.

Eksternalitas itu bisa menjalar pada dua sifat, yakni positif dan negatif. Untuk eksternalitas yang ber-genre positif bisa terus dikembangbiakkan agar nilai manfaatnya bisa semakin bertambah. Misalnya akibat permintaan produk dari sebuah industri di daerah X terus meningkat, semakin banyak penduduk di sekitar industri yang mulai terlibat pada aktivitas produksi.

Adapun untuk eksternalitas yang bersifat negatif, produksi atau konsumsi atas barang tersebut seharusnya perlu dibatasi. Sebab sifat dari eksternalitas negatif cenderung destruktif. Sebagai contoh terkait dengan produksi rokok.

Di satu sisi rokok memang banyak menghasilkan pertumbuhan ekonomi seiring dengan produksinya yang terus menggeliat dan terus menyerap tenaga kerja lokal. Namun di sisi yang lain, konsumsi rokok juga bisa menyebabkan munculnya efek-efek negatif baik kepada konsumennya (perokok aktif) atau lingkungan sekitarnya (perokok pasif). Oleh karena itu dalam proses usahanya, perusahaan rokok dibebani dua jenis pungutan oleh pemerintah secara sekaligus, yakni pajak perusahaan dan cukai rokok.

Secara konseptual, pajak rokok dibebankan kepada produsennya, sedangkan beban cukainya diserahkan kepada konsumen. Akan tetapi dalam praktiknya banyak produsen yang “mengakali” agar pajak juga dititipkan kepada konsumen entah bagaimana caranya sehingga profit yang mereka terima secara riil itu sudah bersih dari unsur pajak.

Kemudian untuk cukai, karena mereka sudah tidak ikut menanggung besaran biayanya, produsen rokok akan bertindak skeptis karena secara alamiah tidak ikut mengurangi profitnya. Kecuali jika tarif cukai terus-menerus dinaikkan karena khawatir akan sulit terjangkau oleh daya beli masyarakat.

Dalam perkembangan terbarunya, pemerintah akan menggunakan perolehan cukai untuk menutup defisit yang dialami BPJS. Lahirnya kebijakan ini (seperti biasa) ditanggapi secara paradoksal. Bahkan yang menarik, diskursus mengenai cukai rokok ini menyasar pada banyak hal.

Yang paling menarik adalah apakah penggunaan hasil cukai ini nanti akan turut mengganggu besaran APBD mengingat daerah juga menerima bagi hasil cukai tembakau? Berikutnya adalah apakah BPJS Kesehatan nanti akan semakin berharap pada semakin besarnya penerimaan cukai tembakau, yang dalam satu sisi berarti juga meningkatkan konsumsi rokok?

Ihwal mengenai dampak ke pendapatan daerah turut menjadi pembahasan karena berdasarkan UU No 39 Tahun 2007 Pasal 66A, ada jatah 2% dari cukai yang dihasilkan yang diperuntukkan sebagai dana bagi hasil (DCT) kepada provinsi penghasil.

Nantinya proporsinya akan kembali dideterminasikan kepada kabupaten/kota penghasil dan nonpenghasil. Dana tersebut digunakan untuk mendanai peningkatan kualitas bahan baku, pembinaan industri, pembinaan lingkungan sosial, sosialisasi ketentuan di bidang cukai, dan/atau pemberantasan barang kena cukai ilegal.

Jika pernyataan Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri yang menyatakan bahwa cukai rokok merupakan pendapatan daerah terbesar itu benar, daerah akan kehilangan dananya secara signifikan demi membantu pendanaan BPJS Kesehatan. Diperkirakan cukai rokok tahun ini yang mengalir ke kantong BPJS Kesehatan adalah sebesar Rp5 triliun.

Presiden Joko Widodo pada saat memublikasikan perpres yang membahas cukai rokok ini meyakini bahwa tindakannya saat ini sudah tepat. Karena ini nanti manfaatnya juga menyinggung daerah.

Beberapa pengamat juga sependapat karena melihat realisasi penggunaan DCT belum terlalu optimal. Alasannya bisa karena sudah di-earmark (diatur dalam PMK) sehingga daerah tidak terlalu banyak terlibat dalam perencanaan, juga bisa karena memang daerah tidak terlalu “berniat” untuk mengoptimalkan DCT sesuai ekspektasi.

Malahan pada 2017 kemarin nilai penerimaan dari cukai tembakau yang terkumpul sekitar Rp145,47 triliun, lebih rendah ketimbang dana yang harus dikeluarkan pemerintah untuk mengatasi penyakit-penyakit kronis yang ditimbulkan dari konsumsi rokok seperti kanker, jantung, diabetes, dan gangguan kehamilan.

Nilai kerugian yang ditanggung pemerintah karena penyakit-penyakit itu sendiri ditaksir sekitar Rp160 triliun. Artinya praktik pengelolaan hasil-hasil cukai tembakau belum sinkron dengan tujuan dari pengenaan cukai itu sendiri.

Intervensi pemerintah untuk membatasi perokok melalui kenaikan harga cukai juga tidak cukup berhasil. Justru cukai (melalui konsumsi rokok) termasuk menjadi kontributor terbesar penyebab kemiskinan baik di desa maupun kota karena faktor harga dan pola konsumsi masyarakat yang semakin menganggap rokok sebagai pesaing dari komoditas beras untuk konsumsi yang tergolong primer.

Selain berpotensi menggerogoti pendapatan daerah, cukai rokok juga menjadi kontroversi karena dikhawatirkan akan membuat BPJS Kesehatan (dan pemerintah) akan semakin banyak berharap pada kian meningkatnya penerimaan dari cukai rokok. Tentu hal ini menjadi sebuah keanehan karena itu sama saja dengan berharap akan ada pertumbuhan konsumen rokok secara berkala.

Oleh karena itu kebijakan penggunaan cukai rokok untuk BPJS Kesehatan mestinya diimbangi dengan kehati-hatian. Sebab jika merujuk pada ketimpangan penerimaan dan kerugian atas konsumsi rokok di atas, manfaat penggunaan cukai rokok untuk BPJS Kesehatan bisa jadi hanya bersifat semu.

Pemerintah sendiri sudah memberikan bailout kepada BPJS Kesehatan sebesar Rp4,99 triliun yang dalam waktu dekat ini sudah bisa dicairkan. BPJS Kesehatan sendiri selaku unsur pemangku kepentingan negara yang sifatnya nirlaba memang akan terus salah kaprah jika tidak mampu mengelola dengan baik input dan output pembiayaannya.

Maka ada baiknya jika BPJS Kesehatan berani melakukan gebrakan struktural yang menyinggung soal pelayanan kesehatan yang ditawarkan beserta membangun kesadaran untuk taat pembayaran kepada peserta. Yang lebih utama lagi BPJS Kesehatan perlu semakin aktif untuk turut memitigasi bahaya-bahaya kesehatan yang tidak terawat melalui program promotif dan preventif kesehatan seperti yang sudah sering kali diupayakan.

Candra Fajri Ananda
Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya

Apa itu: Eksternalitas (externality) adalah biaya atau manfaat dari kegiatan ekonomi yang dialami oleh pihak ketiga yang tidak terkait dengan aktivitas tersebut. Biaya atau manfaat eksternal tidak tercermin dalam biaya akhir atau manfaat barang atau jasa yang dihasilkan.

Para ekonom umumnya memandang eksternalitas sebagai penyebab pasar yang tidak efisien (kegagalan pasar). Dua jenis eksternalitas adalah eksternalitas negatif dan eksternalitas positif. Negatif berarti yang memunculkan biaya, sedangkan positif memberikan manfaat.

Biaya eksternalitas merugikan orang lain atau lingkungan. Itu dapat mengambil bentuk seperti radiasi, polusi sungai atau udara, atau kebisingan. Masyarakat sekitar harus menderita dan tidak ada kompensasi untuk itu.

Manfaat eksternal adalah efek positif aktivitas ekonomi terhadap pihak lain yang tidak terlibat langsung. Misalnya, petani lebah yang mendapat manfaat dari petani buah yang ada disekitarnya (lebah madu dapat dengan mudah memetik sari dari pohon buah) tanpa harus membayarnya.

Jenis eksternalitas

Eksternalitas seringkali muncul karena penegakan hak properti yang tidak jelas. Untuk beberapa barang seperti tanah, bangunan dan uang, penegakan hak kepemilikan adalah mudah.

Tapi, itu tidak untuk yang lainnya seperti udara dan air. Air dan udara mengalir bebas melintasi batas kepemilikan pribadi. Itu membuat jauh lebih sulit untuk menetapkan kepemilikan.

Secara umum, eksternalitas terbagi ke dalam dua kelompok:

1. Eksternalitas negatif
2. Eksternalitas positif

Eksternalitas negatif

Eksternalitas negatif mewakili konsekuensi negatif dari aktivitas ekonomi (konsumsi atau produksi) ke pihak ketiga yang tidak terkait. Beberapa eksternalitas negatif sangat berbahaya seperti limbah, polusi dan pencemaran lingkungan.

Baiklah, saya akan akan mengambil beberapa contoh eksternalitas negatif:

• Polusi udara akibat asap kendaraan bermotor atau pabrik yang menggunakan bahan bakar fosil.
• Polusi air, misalnya, akibat tumpahan minyak kapal tanker. Polusi semacam ini dapat menghancurkan ekosistem di laut dan mempengaruhi orang-orang yang tinggal di daerah pesisir.
• Polusi suara, misalnya, akibat kebisingan pesawat. Masyarakat yang tinggal di dekat bandara besar.
• Merokok menghasilkan efek negatif tidak hanya bagi perokok tetapi tetapi juga bagi kesehatan orang lain di sekitar perokok (perokok pasif).

Eksternalitas positif

Eksternalitas positif adalah manfaat dari kegiatan ekonomi bagi pihak ketiga yang tidak terlibat. Meskipun memberikan manfaat, namun eksternalitas semacam ini juga menciptakan inefisiensi pasar.

Berikut adalah beberapa contoh eksternalitas positif, baik yang terkait dengan produksi dan konsumsi:

• Riset dan pengembangan. Perusahaan yang menemukan teknologi baru sebagai hasil dari kegiatan penelitian dan pengembangan (R&D) menciptakan manfaat yang membantu masyarakat secara keseluruhan. Penelitian semikonduktor misalnya, tidak hanya bermanfaat bagi produsen semikonduktor, tetapi juga bagi industri telekomunikasi modern, stereo dan perangkat komputer.
• Pembangunan infrastruktur. Pembangunan jalan dan jaringan transportasi lainnya bermanfaat bagi mobilitas barang dan orang. Tidak hanya itu, agen real estat juga mendapatkan keuntungan. Harga real estat naik karena pembangunan membuat aksesibilitas yang lebih baik. Agen real estate memperoleh komisi yang lebih tinggi.
• Pendidikan dan pelatihan. Perbaikan sistem pendidikan dan pelatihan tidak hanya bermanfaat pekerja dan perusahaan. Tetapi, itu juga bermanfaat bagi perekonomian secara keseluruhan. Dengan pendidikan dan pelatihan yang lebih baik, pekerja mendapat gaji yang lebih tinggi dan perusahaan dapat meningkatkan produktivitas. Bagi perekonomian, itu merangsang pertumbuhan ekonomi, penurunan tingkat pengangguran, peningkatan pendapatan masyarakat, barang lebih murah dan bervariasi, dan berkurangnya angka kejahatan.
• Vaksinasi. Manfaat tidak hanya bagi orang yang divaksinasi tetapi juga orang lain karena risiko penularan menurun.

Solusi untuk eksternalitas

Para ekonom dan pembuat kebijakan mengajukan beberapa opsi untuk mengurangi eksternalitas, terutama eksternalitas negatif. Beberapa diantara solusi untuk eksternalitas adalah:

• Penegakan hak kepemilikan properti
• Pajak
• Peraturan
• Subsidi

Penegakan hak properti

Pendefinisian hak properti secara lebih ketat dapat membatasi pengaruh kegiatan ekonomi pada pihak yang tidak terkait. Hal ini karena banyak eksternalitas muncul karena penegakan hak properti yang tidak jelas.

Tapi, penegakan hak kepemilikan bukan hal yang mudah. Tidak semua item dapat didefinisikan secara jelas kepemilikannya. Contohnya air dan udara. Anda tentu saja tidak dapat membagi ruang udara untuk rumah anda dan untuk tetangga anda.

Pajak

Pemerintah dapat mengenakan pajak atas barang atau jasa untuk membatasi eksternalitas, terutama yang merugikan seperti polusi dan limbah. Pemerintah mengenakan sanksi pajak yang tinggi bagi produsen yang membuang limbah berbahaya. Atau, pemerintah juga dapat memberi keringanan pajak bagi perusahaan yang mengolah limbah lebih lanjut sehingga tidak membahayakan lingkungan.

Dalam kasus ini, salah satu konsep yang muncul adalah pajak Pigovian. Dalam hal ini, pemerintah mengenakan pajak sebesar dampak dari eksternalitas negatif. Jenis pajak ini membantu pasar mencapai hasil yang optimal karena menjembatani kesenjangan antara biaya sosial marjinal dan biaya pribadi marjinal.

Peraturan

Selain pajak, jalan lain bagi pemerintah untuk membatasi eksternalitas adalah melalui peraturan. Misalnya, pemerintah dapat mengatur batas maksimum polusi karbondioksida atau limbah.

Regulasi dianggap sebagai solusi yang paling umum. Anda dapat menjumpainya pada beberapa aturan, seperti peraturan lingkungan dan peraturan kesehatan makanan dan minuman.

Subsidi

Pemerintah juga dapat memberikan subsidi untuk merangsang kegiatan tertentu. Subsidi biasanya untuk meningkatkan konsumsi barang dengan eksternalitas positif.

Misalnya, pemerintah memberikan subsidi kepada perusahaan yang menggunakan bahan bakar ramah lingkungan. Atau, pemerintah dapat memberikan subsidi pendidikan, memungkinkan lebih banyak orang mencapai pendidikan yang lebih baik.